La Unión Europea se encontraba ya en una fase de impasse antes de que los británicos decidiesen, por un estrecho margen de 51,9% frente a 48,1%, dejar de formar parte de la Unión Europea. Después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se vivía en las Instituciones europeas una suerte de “depresión post-parto” a la que, sin duda, no ayudaba la fuerte crisis económica que contribuyó a crear un clima de desconfianza entre los Estados Miembros. Desconfianza, de un lado, de aquellos que veían su Estado del bienestar “condicionado” por las medidas de austeridad impuestas desde Bruselas, y desconfianza, también, de aquellos países acreedores de los Estados que estaban pasando por dificultades económicas. En medio de este clima de tensión tuvo lugar, en una Europa sin fronteras, la crisis de los refugiados, en las que al igual que sucedió en otras situaciones (por ejemplo, la guerra de Iraq) la Unión Europea encontró serias dificultades para adoptar una posición común.
En todo caso, el proyecto europeo parece haberse detenido
Si como mostré en La disolución de la soberanía en el ámbito estatal. El proceso de integración europea, la Unión Europea adolecía de una legitimidad democrática de origen, pero no se puede negar que había sabido legitimarse “por eficacia” al contribuir a mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos, y a un aumento de sus libertades, las dificultades políticas mencionadas sumadas a otras dificultades jurídicas actuales, entre las que destaca la incapacidad, hasta el momento, y como está previsto en los Tratados, de lograr un acuerdo de adhesión al Consejo de Europa y la vinculación de las instituciones al Convenio Europeo de Derechos Humanos, dan muestra del agotamiento que sufre actualmente el proceso de integración.
Está claro que algunas (si no todas) estas cuestiones habrán pesado a la hora de tomar esta decisión. De todos modos, los británicos siempre habían buscado preservar su identidad nacional frente al proceso de integración. Los ejemplos de esta resistencia son bien conocidos y, entre ellos destacan: el rechazo a la moneda única y al pacto de estabilidad y crecimiento, las exenciones al espacio Schengen y las observaciones a la Carta de Derechos Fundamentales.
La incógnita ahora es si la separación de la isla va a suponer todavía mayores problemas para el proceso de integración, y otros países van a querer seguir su ejemplo o si, por el contrario, va ser un refuerzo, una vez que el Estado más receloso con el proceso de integración deja de formar parte del mismo.
Lamento no tener respuesta para esta incógnita, por lo que me limitaré a analizar: a) en primer lugar, el valor, en general, de un referéndum; b) en segundo lugar, lo que va a ocurrir a partir de ahora; c) en tercer lugar, lo que ocurre con la cuestión escocesa.
Significado político-constitucional del referéndum
El referéndum no es un acto de soberanía. Es, como dice Pedro de Vega, un acto de control de los poderes públicos. Mediante el referéndum el Pueblo no adopta una decisión soberana y libre: responde con un “si” o con un “no” a una decisión propuesta por sus representantes políticos. Por eso, como indicaba E. Tierno Galvan, no sirve para legitimar lo que no está legitimado de origen; a pesar de que a lo largo de la historia ha habido varios ejemplos de utilización del referéndum por populistas y dictadores.
La utilidad de la institución refrendataria se pone de manifiesto como un magnifico ejercicio de Democracia participativa cuando se ejerce correctamente: cuando a la población se le pregunta por un proyecto de ley o de reforma constitucional que debe aprobar o rechazar. En estos casos puede ocurrir, como muestra el ejemplo reciente de Bolivia, que cuando los controles políticos (el Parlamento) y judiciales (Tribunal Constitucional) fallan, el Pueblo ejerza el último control, echando por tierra la pretendida reforma constitucional del Presidente Evo Morales para perpetuarse en el poder. En el caso Europeo, el rechazo en referéndum de la Constitución europea por el Pueblo francés y holandés demostró en su momento, por primera vez de forma clara, que los ciudadanos no estaban conformes con cómo se estaba desarrollando el proceso de integración europea. La utilidad a la que nos referimos exige, claro está, que los gobernantes estén dispuestos a aceptar el resultado; no fue el caso cuando el referéndum en Irlanda sobre la aprobación del Tratado de Lisboa (que fue calificado como “La Constitución por otros medios”) decidieron repetirlo hasta que salió un resultado positivo.
Esta utilidad de la que hablo resulta mucho más discutible cuando se preguntan cuestiones de carácter general sobre las que existe una gran polarización social. En estos casos, como por ejemplo los referéndums independentistas de Quebec y Escocia, está claro que las posiciones de partida no cambian después de la celebración del referéndum. Ocurre, si pierden los independentistas, que más temprano que tarden vuelven a exigir la celebración de otro referéndum para tratar de llevar a cabo sus aspiraciones políticas.
David Cameron ha actuado, desde mi punto de vista, de un modo absolutamente irresponsable durante su mandato. El modo que ha tenido de tratar de resolver divisiones internas, en su partido, acerca de la pertenencia a la Unión Europea, y externas, respecto al problema de Escocia, ha sido renunciando a gobernar, dejando que fuera el Pueblo, en referéndum, el que se pronunciase. Si, como dicen algunos, lo hizo porque confiaba ganar ambos, se trataba de una estrategia populista que ha resultado un enorme fracaso. Porque ocurre, además, que perdiendo el segundo ha invalidado políticamente, y en menos de dos años, el resultado del primero, tal y como demuestran las recientes declaraciones de la Primera Ministra escocesa.
Antes hemos dicho que el proceso de integración estaba en crisis, y que este suceso no hace sino agravarla. Sin poder responder a si, en el futuro, la salida del Reino Unido favorecerá o perjudicará el proceso de integración, esperamos al menos que los responsables europeos inicien un proceso de reflexión sobre el porqué (excepto el segundo en Irlanda) la opción europeísta ha sido sistemáticamente rechazada por los ciudadanos. Cuando sucedió lo de Francia y Países Bajos algunos afirmaron que se votó en clave interna y quizás haya ocurrido también ahora. Aunque así fuese ello no demuestra sino el poco interés de los ciudadanos por los asuntos europeos.
¿Qué ocurre ahora?
En primer lugar, un nuevo Primer Ministro debe tomar posesión y el Parlamento de Westminster aprobar solicitar la retirada de la Unión. En teoría, el referéndum no vincula al Parlamento ni al gobierno pero parece poco probable que no vayan a cumplir el mandato del electorado. Por su parte, el gobierno escocés va a tratar, de conseguir que le sea planteado el “consentimiento legislativo” y solicitar la denegación. El consentimiento legislativo consiste en un acuerdo, llamado “Convención Sewell”, por el que el Parlamento de Westminster se compromete a no legislar sobre materias que son competencia de Escocia sin el consentimiento de su Parlamento.
Pero la propia Nicola Sturgeron reconoce que es difícil que se plantee el legislative consent. Y es que en realidad no tendría ningún sentido, pues la salida de la Unión Europea ha sido adoptada por todo el electorado británico, sin exclusión de ninguna región. El hecho de que en Escocia el resultado fuese un 62% en favor del remain no obsta para que la validez resultado del referéndum en el conjunto del país resulte fuera de toda discusión.
En segundo lugar, y una vez resueltas las cuestiones internas, el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea resulta claro al respecto. El mismo establece: que: a) El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión; b) Los Tratados dejarán de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo. Para conseguir la mayoría cualificada que requiere el acuerdo de salida o la unanimidad que requiere la prórroga de vigencia de los Tratados se excluye la participación del Estado que ha solicitado la retirada; c) Este artículo 50 también establece que si el Estado que se ha retirado desea volver a integrarse debe seguir los cauces ordinarios del art. 49.
Cerrado el acuerdo o, en su defecto, a los dos años desde que el Reino Unido manifieste el deseo de retirarse de la Unión, los Tratados dejarán de estar en vigor en el Reino Unido por lo que esté pasará a ser un tercer Estado con las relaciones de vecindad que se establezcan. Esto afecta, lógicamente, a los ciudadanos comunitarios que se encuentran en el Reino Unido y a los ciudadanos británicos que se encuentran en otros Estados Miembros. Para aquellos que residen permanentemente por cuestiones de trabajo no debería haber, en principio, mayores dificultades para obtener un visado; pero para los demás dejarán de estar vigentes las libertades de circulación y establecimiento. Lo mismo ocurrirá con otras libertades recíprocas, como las que, a modo de ejemplo, voy a mencionar a continuación: la asistencia y protección consular, de modo que ni los ciudadanos europeos podrán ejercer este derecho en las embajadas y consulados británicos ni los ciudadanos del Reino Unido en las embajadas y consulados de los Estados Miembros; también los derechos políticos como el derecho de sufragio activo y pasivo al parlamento europeo y en las elecciones municipales.
Los efectos en la Economía son mucho más difíciles de prever y únicamente el tiempo dirá. Por ahora, resulta sorprendente que la bolsa de Londres haya caído menos que otras europeas, lo que algunos expertos achacan al hecho de que una libra débil ayudará a las exportaciones. Veremos qué efecto pueda tener ello en la inflación.
El problema respecto a Escocia
Tanto para Escocia como para Cataluña la independencia sólo tiene sentido para integrarse posteriormente en Europa. El Gobierno de la colonia británica de Gibraltar también está considerando ahora sus opciones después de que el Gobierno español ofreciese, a mi juicio precipitadamente, un régimen de co-soberanía.
Sobre la región escocesa poco hay que añadir a lo ya dicho: Si Reino Unido decide soberanamente dejar la Unión Europea esta decisión afectará a Escocia como parte integrante de su territorio. Cabe advertir, además, que aunque Escocia se hubiese independizado en septiembre de 2014 el resultado hubiera sido, de acuerdo con la postura oficial de la UE respecto de la sucesión de un Estado, exactamente el mismo.
Si en el futuro los escoceses dejarán el Reino Unido y solicitarán la entrada en la Unión es algo que sólo corresponde dirimir al pueblo británico, que muy probablemente lo hará “a la inglesa”, es decir, mediante pactos entre caballeros. Ahora bien, lo que no parece aceptable, al menos desde mi punto de vista, es que en Escocia se ponga en cuestión el resultado del referéndum y que ello sea el argumento para reivindicar de nuevo un referéndum secesionista. La decisión que, en su momento, tome el Reino Unido, para solicitar la retirada de la Unión es una decisión soberana adoptada tras un proceso político sin exclusiones, y no resulta legítimo que una región de un Estado amenace continuamente con la independencia en base a una supuesta confrontación de intereses cuando resulta que también ellos participaron de la decisión.
En mi opinión resulta desleal cuestionar el resultado de un referéndum al tiempo que se propone otro para distintos fines.
Conclusión final
La decisión del Reino Unido de abandonar la UE demuestra, frente al optimismo de algunos (los que hablan de federalismo y Constitución), que la Unión Europea actual no es sino lo que Antonio La Pérgola denominó una Confederación de Estados en sentido moderno, o sea, una Unión de Estados de Derecho Internacional en la que los Estados siguen siendo “los señores de los Tratados” y pueden abandonar cuando deseen. Hay casos en los que la presión para no hacerlo es muy fuerte (por ejemplo Grecia), pero no porque ello exija un cuidadoso cálculo de consecuencias deja de ser una decisión libre y soberana.
El libro que antes he mencionado cuenta con unos amplios prolegómenos de Javier Ruipérez en los que se enfatiza precisamente la necesidad de que en la Unión Europea la soberanía siga perteneciendo al Pueblo de los Estados, lo que puede plasmarse bien en la posibilidad de decidir en última instancia su futuro, bien en la decisión de fundirse en unos Estados Unidos de Europa por decisión de todos los Pueblos de los Estados Miembros.
Por mi parte, como indico en el epílogo, he dedicado la mayor parte de mi vida académica a tratar sobre la Unión Europea, tratando de proponer planteamientos de mejora. Porque se critica lo que se quiere (no hay mejor desprecio que no dar aprecio), personalmente lamento la decisión del Reino Unido puesto que la Unión Europea, con todos sus defectos, ha proporcionado al contiene la mayor etapa de paz y prosperidad hasta ahora conocidos.
